S láskavým dovolením spoločnosti Strelka Press uverejňujeme úryvok z Moderného mestského plánovania Johna M. Levyho - slovami ruského prekladového vedeckého redaktora Alexeja Novikova „encyklopédia urbanizmu, ktorú napísal urbanista a praktický urbanista, ktorý podporuje takmer každú prácu s nápadným príkladom, v prvom rade svojím vlastným. ““
Prečo je plánovanie politiky?
Z niekoľkých dôvodov sa plánovanie zvyčajne vykonáva vo vysoko spolitizovaných podmienkach:
1. Plánovanie často zahŕňa riešenie problémov, ktoré poškodzujú ľudí, ako je povaha susedstva alebo kvalita školského obvodu. Plánovacie riešenie, ktoré sa vám nepáči, môže napadnúť váš život každý deň, ak sa implementuje tam, kde žijete alebo pracujete. Násilná opozícia voči dotovaným bývaniam z predmestí je spôsobená hlavne obavami, že bude mať negatívny dopad na miestne školy. V niektorých prípadoch sú tieto obavy neopodstatnené, v iných nie, ale v každom prípade je ľahké pochopiť, prečo dôjde k emocionálnemu výbuchu, keď dôjde k niečomu, o čom si obyvatelia myslia, že ovplyvňuje šťastie a bezpečnosť ich detí. Hlavnou silou, ktorá ukončila program obnovy miest, bola hlasná opozícia verejnosti. Len málo výkonných opatrení môže generovať viac emócii ako program, ktorý môže obyvateľov mesta prinútiť, aby sa vysťahovali z bytu alebo presťahovali svoje podnikanie, aby slovami jedného autora „uvoľnili cestu federálnemu buldozéru“.
2. Plánovacie riešenia sú viditeľné voľným okom. Budovy, cesty, parky, nehnuteľnosti - miestni ich vidia a poznajú. Chyby pri plánovaní - napríklad architektonické chyby - sa dajú ťažko skryť.
3. Proces plánovania, rovnako ako všetky ostatné funkcie miestnej samosprávy, prebieha tam, kde žijete. Pre občana je jednoduchšie ovplyvňovať činnosť miestneho mestského zastupiteľstva ako rozhodnutia štátneho zákonodarného zboru alebo Kongresu. Povedomie o potenciálnom výkone stimuluje účasť na plánovaní.
4. Občania sa oprávnene domnievajú, že majú určité vedomosti o plánovaní, aj keď ho oficiálne neštudovali. Plánovanie zahŕňa využitie pôdy, riadenie dopravy, povahu samotnej komunity a ďalšie problémy, ktoré sú miestnym obyvateľom známe. Preto miestni obyvatelia spravidla plánovačom bezpodmienečne nedôverujú.
5. Plánovanie zahŕňa prijímanie rozhodnutí so závažnými finančnými dôsledkami. Povedzme, že pán X vlastní 100 akrov poľnohospodárskej pôdy na okraji mesta. Hodnota pozemkov v okolí rastie a je zrejmé, že sa čoskoro bude využívať intenzívnejšie. Ak sú na ceste vedúcej k tomuto pozemku zavedené komunálne vody a kanalizácie, je možné ich vybudovať v hustote 12 bytových jednotiek na aker; teda cena jedného akra by bola povedzme 100 000 dolárov. Na druhej strane, ak táto stránka nebude mať prístup k verejným službám, jej využitie sa obmedzí na výstavbu rodinných domov na jednomárovom pozemku a cena pozemku bude 10-tisíc dolárov na aker. To znamená, že pán X vyhral alebo stratil 9 miliónov dolárov v závislosti od toho, či integrovaný mestský plán obsahuje vodu a kanalizáciu pre jeho lokalitu. Dá sa ľahko predstaviť podobné príklady, keď potenciálna hodnota pôdy závisí od územného plánovania, rozširovania ulíc, rozvoja krajiny, vládnej budovy, protipovodňových opatrení atď. Aj tí, ktorí nemajú inú nehnuteľnosť ako svoj domov, môžu mať celkom oprávnene pocit, že majú významné finančné záujmy pri plánovaní. Pre mnohých občanov nie je jediným významným zdrojom vlastného imania bankový účet alebo akcie, ale potenciálny príjem z predaja domu. Preto sú plánovacie rozhodnutia ovplyvňujúce hodnoty nehnuteľností pre majiteľov domov nevyhnutné.
6. Problémy s plánovaním môžu úzko súvisieť s daňami z nehnuteľností. Daň z nehnuteľností je jedným z hlavných zdrojov príjmu miestnych samospráv, ako aj verejných vzdelávacích inštitúcií. Rozhodnutia o plánovaní, ktoré ovplyvňujú rozvoj územia, ovplyvňujú aj jeho daňový základ. Ovplyvňujú majetkové dane, ktoré musia platiť miestni obyvatelia, a sú pravdepodobne veľmi vysoké. V roku 2013 dosiahli celkové výnosy z dane z nehnuteľností v USA 488 miliárd dolárov, čo predstavuje niečo vyše 1 500 dolárov na obyvateľa. Úroveň daní z nehnuteľností znepokojuje verejnosť už mnoho rokov. Svedčí o tom vyhláška 13 v Kalifornii a podobné zákony v iných štátoch, ktoré stanovujú maximálnu daň z nehnuteľností.
Projektanti a autorita
Plánovači fungujú v zásade ako konzultanti. Samotný plánovač nemá oprávnenie iniciovať zmeny v meste alebo okrese: prideľovať rozpočtové prostriedky, schvaľovať zákony, uzatvárať zmluvy alebo scudzovať majetok. Ak majú plánovači určité zákonné oprávnenie (napríklad v súvislosti s kontrolou využívania pôdy), je tento oprávnenie udelené - a ak je to potrebné, odobraté - príslušným zákonodarcom. Miera vplyvu plánovača teda závisí od jeho schopnosti formulovať svoj uhol pohľadu, dosiahnuť konsenzus a nájsť spojencov medzi tými, ktorí majú potrebnú autoritu.
Plán je víziou budúcnosti. Plánovač ovplyvňuje udalosti do tej miery, do akej môže urobiť túto víziu všeobecnou. V prvých rokoch plánovania, ako sme si všimli v súvislosti s Chicagským plánom, sa predpokladalo, že plánovač nezávisle na sebe vypracuje celý plán (s výnimkou niektorých podrobností). V tých rokoch bolo úlohou plánovača „predať“svoje nápady spoločnosti a miestnemu politickému zriadeniu. Burnham a jeho spolupracovníci zaviedli práve túto schému v Chicagu s veľkým úspechom.
Modernejší názor je, že dobré plány pochádzajú od samotnej spoločnosti. Z tohto pohľadu je správnou úlohou plánovača uľahčenie procesu plánovania a poskytnutie odborného posúdenia, a nie vývoj celého plánu ako celku. Existuje niekoľko argumentov v prospech moderného prístupu k plánovaniu. Najskôr sa vyhýba elitárstvu. Plánovač má určité schopnosti, ktoré bežný občan nemá, to však neznamená, že je inteligentnejší ako ostatní. Po druhé, plánovač (a akákoľvek iná osoba alebo skupina ľudí) nemôže úplne a presne pochopiť záujmy obyvateľstva ako celku. Nikto okrem nás nepozná naše skutočné potreby a preferencie. V takom prípade môžu byť záujmy občanov plne zastúpené, iba ak sú do procesu plánovania zapojení v ranej fáze. Po tretie, možno tvrdiť, že plán vytvorený s významnou účasťou občanov sa pravdepodobne splní viac ako plán rovnakej kvality vypracovaný výlučne špecialistami. Samotná účasť na procese plánovania informuje občana o podrobnostiach plánu. Ak občania venujú svoj čas a energiu plánu, budú ho viac podporovať. Niektoré „ich plány“sa zmenia na „naše plány“. Existujú však aj určité protiargumenty. Ďalej ich načrtnem.
Plánovači dnes vidia svoju angažovanosť v politike veľmi odlišne ako pred niekoľkými desaťročiami. V 20. a 30. rokoch bolo zvykom oddeliť proces plánovania od politiky a byť politikou „nad“. Plánovač podal správu výlučne „nepolitickej“plánovacej rade. Postupom času sa ukázalo, že izolácia plánovača od politiky ho robí menej efektívnym, pretože rozhodnutia sa prijímajú v oblasti politiky. Okrem toho sa ukázalo, že pojem „nepolitický“je zavádzajúci. Napríklad zaradenie skupiny vplyvných občanov do verejnej rady je v zásade politickým rozhodnutím. Skupina menej mocných občanov pravdepodobne dá plánovačom veľmi odlišný súbor pokynov. V skutočnosti nikto nie je mimo politiky, pretože každý má svoje záujmy a hodnoty, a to je podstata politiky.
Koncept, že proces plánovania by sa mal oddeliť od politiky, sa zrodil počas hnutia za reformu samosprávy na konci 19. a na začiatku 20. storočia. Počas tohto obdobia prešla výkonná moc v mnohých mestách z bývalých štruktúr, ako je newyorská sála Tammany Hall, na štátnych zamestnancov a miestami na profesionálnych manažérov, ktorí neboli súčasťou žiadnej politickej strany. V niektorých mestách viedla administratívna reforma k novej štruktúre riadenia: zvolený primátor hrá do veľkej miery slávnostnú úlohu, zatiaľ čo skutočnú zodpovednosť a autoritu nesie manažér mesta, ktorého najíma zákonodarný orgán. Obhajcovia reforiem zastávali názor, že politika je špinavá a často korupčná činnosť a čím menej ovplyvňuje plánovanie, tým lepšie. Moderný pohľad na tieto udalosti spočíva v tom, že reformné hnutie bolo do istej miery víťazstvom bohatej strednej triedy nad štruktúrami, ktoré predstavovali záujmy robotníckej triedy a novo prichádzajúcich prisťahovalcov. Zjednodušene povedané, reforma nebola ani tak výnimkou z politiky, ako skôr prerozdelením politickej moci.
Rozdelenie právomocí
Prostredie, v ktorom plánovač pracuje, sa vyznačuje kombináciou politickej, ekonomickej a právnej sily. To platí pre každého plánovača v ktorejkoľvek krajine, ale najmä pre USA. Ústava USA bola vytvorená s cieľom obmedziť vládnu moc - nielen na ochranu národa ako celku pred tyraniou, ale aj na ochranu menšín pred „tyraniou väčšiny“. Je zrejmé, že systém nebol vytvorený na uľahčenie rýchlych a rozhodných krokov vlády. Politická moc v USA je rozdelená na mnohých úrovniach. Najskôr sa distribuuje medzi rôzne úrovne výkonnej moci. Miestne a štátne vlády sú pri rokovaniach s národnými vládami oveľa silnejšie ako vo väčšine ostatných demokracií v západnom svete, ako sú Francúzsko alebo Británia. Miestne a štátne vlády spravidla dostávajú oveľa viac svojich vlastných príjmov ako podobné vlády v iných krajinách. Finančná sila a politická autonómia sú vzájomne prepojené. V USA spočíva výkonná autonómia na štátnej a miestnej úrovni na ústave, ktorá, ako zamýšľali jej autori, výrazne obmedzuje právomoci federálnej vlády: opozícia proti koncentrácii moci je dlhoročnou americkou politickou tradíciou.
Po druhé, ide o takzvané oddelenie vládnych zložiek: výkonnej, zákonodarnej a súdnej. Toto rozdelenie sa vracia k založeniu nášho štátu a zámeru autorov ústavy obmedziť najvyššiu moc tak, že ju štruktúruje tak, aby bol vplyv každého vládneho orgánu vyvážený vplyvom ďalších dvoch. Za plánovanie je zodpovedná vláda a je jednoznačne funkciou výkonnej moci. Na uskutočnenie takmer všetkých plánov sú však potrebné finančné prostriedky. Stanovenie úrovne daní a prideľovanie finančných prostriedkov sú funkciou zákonodarného orgánu. Výkonná a zákonodarná moc je samozrejme obmedzená na súdnictvo. Sudcov na federálnej úrovni nominuje výkonná moc a schvaľujú ich zákonodarcovia. Na štátnej a miestnej úrovni je mechanizmus formovania súdnictva štruktúrovaný odlišne: v niektorých prípadoch sú sudcovia menovaní podľa federálneho modelu, v iných sú volení.
Okrem rozdelenia moci na výkonnú, zákonodarnú a súdnu možno miestnu moc rozdeliť aj administratívne. Mestskú aglomeráciu, ktorá je jediným ekonomickým a sociálnym subjektom, možno rozdeliť do desiatok alebo dokonca stoviek jurisdikcií. Paralelne so správnymi obvodmi môžu byť rôzne okresy, ktorých vedenie má určité výkonné právomoci a zodpovednosti. Napríklad školské obvody majú spravidla právomoc vyrubovať dane a v niektorých prípadoch aj scudziť majetok. V mnohých štátoch sú okresní členovia priamo volení obyvateľmi okresu, ktorý zase volí okresného superintendenta. Administratívna štruktúra riadenia škôl je teda paralelná so štruktúrou miestnej samosprávy a nie je jej súčasťou. Obe štruktúry však vyberajú dane z rovnakého obyvateľstva, majú oprávnenie prijímať rozhodnutia o využívaní pôdy, vydávať dlhy a investovať. Podobne môžu byť dohodnuté aj ďalšie orgány, napríklad orgány zodpovedné za zásobovanie vodou, kanalizáciu alebo dopravu.
USA majú silnú tradíciu rešpektovania práv na súkromné vlastníctvo. Právny konflikt medzi štátom a vlastníkmi nehnuteľností je nevyhnutný. Hranice týchto práv v konečnom dôsledku určuje súdna moc. Okrem toho, ako sme už uviedli, súdy často konajú ako strážcovia súkromných práv a ako také môžu vyžadovať určité kroky od iných vládnych zložiek. Snáď najslávnejším príkladom je boj proti rasovej segregácii v školách, ktorý bol nariadený súdmi, ale možno uviesť aj ďalšie príklady. Napríklad výklad súdu s Američanmi so zdravotným postihnutím (ADA) z roku 1992 jasne definuje zodpovednosť samosprávy v tejto oblasti a množstvo finančných prostriedkov, ktoré musia byť pridelené na podporu ľudí so zdravotným postihnutím.
Moc v mimovládnej sfére je tiež veľmi široko distribuovaná. Ako voliči sú zdrojom moci občania. Ale jednotlivci môžu tiež vytvárať vplyvové skupiny. A každý plánovač pracujúci v meste, kde je veľká časť obytných budov v súkromnom vlastníctve, sa do nich rýchlo dostane. V mnohých mestách majú odbory veľkú moc. Ďalším príkladom sú environmentálne organizácie, ako napríklad Sierra Club alebo miestne ochranárske spoločnosti. Veľkí vlastníci nehnuteľností - nezastavané pozemky aj budovy - majú takisto určitú moc, rovnako ako miestni zamestnávatelia. Územné plánovanie, investície a stavebné činnosti sú veľmi úzko prepojené. Preto sú zamestnanci v stavebnom priemysle - manažéri aj bežní pracovníci - často hlavnými hráčmi v rozhodovaní a riešení kontroverzných otázok plánovania.
Okrem toho, že sa občania zúčastňujú na procese plánovania jednotlivo alebo ako zástupcovia konkrétnych skupín, samotní plánovači organizujú aj určitú účasť občanov; čiastočne zapojiť verejnosť do plánovania, ale aj preto, že to často vyžaduje zákon. Väčšina federálnych dotácií je určená na výstavbu diaľnic, vodných a sanitárnych systémov, projekty miestneho hospodárskeho rozvoja a podobne. pridelené, iba ak bola vopred splnená požiadavka na organizovanú účasť občanov. Takéto požiadavky nie sú prázdnou formalitou. Realizujú sa v skutočnosti bez vonkajšieho tlaku, pretože plánovači a miestni úradníci si dobre uvedomujú, že ak sa tieto požiadavky ignorujú, projekt by sa mohol uzavrieť z procedurálnych dôvodov stanovených v právnych predpisoch, ktoré trestajú nedodržiavanie federálnych požiadaviek na účasť občanov.
Mnoho projektantov skončí priaznivo s myšlienkou účasti občanov na procese plánovania, ale môže to byť frustrujúce. Plánovateľa, ktorý má spoločnú víziu mesta, môže odradiť účasť občanov, ktorí sa väčšinou zameriavajú na to, čo sa deje v ich domovskej oblasti, a veľmi sa nezaujímajú o „celkový obraz“. Skúsenosti mnohých plánovačov ukazujú, že občania sa túžia zúčastňovať na diskusiách o problémoch týkajúcich sa ich domova, ale je zvyčajne veľmi ťažké zapojiť ich do diskusií vo väčšom rozsahu, napríklad do regionálneho plánovania. Vízia miestnych ľudí sa svojím spôsobom podriaďuje pravidlu priamej perspektívy v maľbe: objekty umiestnené bližšie k divákovi vyzerajú oveľa väčšie ako objekty rovnakej veľkosti v diaľke. Preto ako plánovač s aktívnym záujmom o občiansku účasť môžete byť zúfalí, ak sa váš profesionálny úsudok, ktorý pochádza z hodín štúdia konkrétnej situácie, odkloní, pretože odporuje názorom občanov (alebo politikov). Podobné pocity pri poskytovaní rady v danej politickej situácii samozrejme prežíva ekonóm, manažérsky analytik alebo akýkoľvek iný odborník.
Toto je základná skutočnosť politického života: je jednoduchšie zmobilizovať verejnosť na protest, ako vyjadriť podporu. Situácia sa preto často vyvíja tak, že existujú skupiny, ktoré sú pripravené vzoprieť sa procesu, ale neexistuje jediná skupina, ktorá by k tomu mohla prispieť. Verejná opozícia ukončila mnoho iniciatív projektantov. Každý občan má možnosť vyjadriť svoj názor, a v tomto zmysle je účasť občana demokratická. Nie vždy však odráža verejnú mienku tak, ako sa na prvý pohľad zdá. Občianske hnutia a vplyvné skupiny sú spontánne a môžu odrážať názory veľmi malej časti populácie, ale miestne samosprávy často podľahnú tlaku hlučnej utiahnutej menšiny. Keď bohatí majitelia domov pošliapu na verejných pojednávaniach myšlienky mladého idealistického plánovača o výstavbe dostupného bývania, bude pravdepodobne múdrejší a pesimistickejší a odteraz bude mať zmiešané pocity z výhod takzvanej populárnej vlády.
Najvplyvnejším človekom pri formovaní newyorskej metropolitnej oblasti bol bezpochyby Robert Moses. Jeho kariéra sa začala na úsvite 20. storočia, dlho pred érou účasti občanov na procese plánovania. Bol brilantným a po moci túžiacim majstrom politickej manipulácie, dôveroval svojej vlastnej správnosti. V mladosti bol tiež idealista. Väčšinu zodpovednosti niesol za budovanie diaľnic, budovanie mostov, budovanie parkov, budovanie rôznych obecných zariadení a ničenie mnohých obytných budov a malých spoločností, aby uvoľnil cestu svojim projektom. Mal malý záujem o to, čo chce verejnosť, a viac sa riadil vlastnými predstavami o tom, čo bolo potrebné. Vyvolával neskutočnú rozkoš a horiacu nenávisť. Nie je ľahké posúdiť jeho vplyv na celý New York a jeho okolie, pretože je ťažké si vôbec predstaviť, aké by mohli byť, keby tam nebol Mojžiš. Všetko, čo sa dá povedať s určitou mierou istoty - v takom prípade by sa stali úplne inými.
Paríž v 19. storočí mal svojho vlastného Roberta Mojžiša menom barón Haussmann. Aj on bol hladný po moci a neotrasiteľne pevný; a jeho možnosti boli tiež veľké. Prejdite sa turistickým centrom Paríža a je ťažké ho poprieť: je krásne navrhnutý a môžete tu tráviť voľný čas. Ale samozrejme, ak by ste boli jedným z tisícov chudobných Parížanov vyhodených do ulíc, pretože Haussmann zmietol z povrchu zemského celé štvrte, aby oživil svoje myšlienky, premýšľali by ste o tomto mužovi úplne inak. Nech je to už akokoľvek, nezaujímal ho váš názor a pravdepodobne ani vaša pohoda.
Ale bez ohľadu na názor plánovačov na účasť občanov (autorova skúsenosť ukazuje, že väčšina plánovačov je v tejto otázke nejednoznačná), nemožno túto otázku zanedbať. Dávno sú preč časy, keď si občania povzdychli: „Nemožno bojovať s kanceláriou starostu!“- a rezignovali na nevyhnutné. Bohatstvo a úroveň vzdelania občanov sa v priebehu desaťročí zvyšovali, majú menšiu úctu k orgánom a sú pravdepodobne skeptickejší voči zriadeniu. Nemajú v úmysle stáť bokom a sedieť dozadu. Časy Mojžiša a Osmana sú už dávno preč.
Plánovač sa zriedka stretne s všeobecným konsenzom v akejkoľvek otázke. Často existuje príležitosť dosiahnuť kompromis a nájsť pozíciu, ktorá vyhovuje väčšine, ale veľmi zriedka sú všetky zainteresované strany pripravené dohodnúť sa na svojich názoroch na verejný problém. Ak sa návrhy podávajú všeobecne, často dostanú viac súhlasu, ako keď sú podrobne popísané. Napríklad všetci podporujeme vysokú úroveň ochrany životného prostredia, ale keď dôjde na zatvorenie konkrétneho závodu, rýchlo sa ukáže, že blahobyt životného prostredia pre niektorých prináša pre ostatných nezamestnanosť. Plánovanie, podobne ako politika, je z veľkej časti o umení kompromisu.
