Na moskovskom mestskom fóre 2013 bola predstavená veľká štúdia „Archeológia periférie“venovaná rozvoju periférie Moskvy. Medzi materiálmi v sekcii Politika v sérii Superpark Library bol publikovaný článok, ktorý pripravil Alexander Lozhkin a ktorý skúma princípy moderného viacúrovňového územného plánovania a praktické skúsenosti s vypracovaním strategického hlavného plánu a všeobecného plánu v Perm. So súhlasom autora a držiteľov autorských práv zverejňujeme túto časť štúdie.
Z dokumentov územného plánovania vypracovaných v súlade s Kódexom územného plánovania sú najdôležitejšie územné plány mestských častí, ktoré by mali určovať charakteristiky rozvoja najväčších miest, ktoré sa dnes aktívne budujú. Mal by, ale nedefinoval. Takmer všetky ruské mestá s populáciou viac ako 500 tisíc ľudí v období 2000s. vypracované alebo aktualizované existujúce územné plány. Nemôžem však vymenovať žiadne z nich, kde by rámcové plány skutočne slúžili ako skutočný základ pre tvorbu strategických plánov a konkrétnych rozvojových programov.
Je to z niekoľkých dôvodov:
Ak sa v sovietskych časoch uskutočňovalo všeobecné plánovanie predovšetkým na účely určenia umiestnenia výrobných síl, dnes táto úloha absentuje; ciele vypracovania územných plánov sú definované neurčite. Vo väčšine prípadov sú územné plány 2000. boli vyvinuté ako fiktívne demonštračné produkty určené na riešenie problému ich vlastnej formálnej dostupnosti ako dokumenty, bez ktorých by orgány mali obmedzené dispozičné právo. V ostatných prípadoch boli územné plány vypracované v záujme rozvoja stavebného komplexu a ich hlavným (nie vždy nazývaným) cieľom bolo určenie investičných lokalít pre hromadnú rezidenčnú výstavbu. (obr. 1)
- Nedostatok stanovovania cieľov (alebo jednostranné stanovovanie cieľov) neumožňuje správne definovať rozvojové úlohy, stratégie, postupnosť („cestovné mapy“) pre implementáciu úloh.
- Územné plány neposkytujú vyvážený obraz rozvoja: navrhované vyhliadky na rozvoj nie sú viazané na možnosti mesta pre výstavbu sociálnej, inžinierskej, dopravnej infraštruktúry a nie sú viazané na rozpočet mesta a skutočné investície. Napríklad Všeobecný plán mesta Novosibirsk (2007) obsahuje plány výstavby v rokoch 2008 - 2030. viac ako 700 km hlavných ciest a viac ako 40 staníc metra, čo je z hľadiska existujúcich rozpočtov absolútne nereálne. Ale také rozhodnutia z hľadiska dopravy predurčujú možnosť viacpodlažného rozvoja okrajových častí mesta s vysokou hustotou, ktorému by táto hypotetická doprava mala slúžiť. A tieto „fantastické“riešenia sa premietajú do plánovacích a rozvojových projektov, ktoré v blízkej budúcnosti nevyhnutne povedú k neriešiteľným dopravným problémom.
- „Nadmerné“plánovanie vedie k nedostatočnému plánovaniu: obec neustále čelí výberu, ktorý z objektov navrhovaných v územnom pláne je pre ňu dôležitejší.
- V hlavných plánoch sú plánovacie horizonty zmiešané, neexistujú žiadne etapy, postupnosť, priority. Nedochádza k oddeleniu dlhodobého, strednodobého a krátkodobého plánovania a použitiu vhodných nástrojov pre každú úroveň. Všeobecný plán sa spravidla vypracúva na obdobie 20 - 30 rokov, avšak nesúlad so skutočnými rozpočtovými a investičnými príležitosťami vedie k tomu, že rozhodnutia sa prijímajú počas trvania všeobecného plánu, ktorého realizácia je možná iba v ďalekej budúcnosti. Zároveň je dnes naplánovaná a vybudovaná infraštruktúra pre také „budúce“riešenia. Už obmedzené rozpočtové a investičné zdroje sa teda vynakladajú neefektívne.
- Vývojári majú malú predstavu o moderných mechanizmoch riadenia miest, ktoré existujú v Rusku, a nie sú oboznámení s najlepšími svetovými postupmi riadenia.
- Mesto je obmedzené v možnosti zvoliť si stratégiu svojho rozvoja, tvorcu územného plánu, pretože jeho výber je obmedzený rámcom zákona o verejnom obstarávaní (94-FZ; od roku 2014 - spolkový zákon o štáte). Zmluvný systém), ktorý predpokladá ako hlavné výberové kritériá cenu a podmienky vykonania zmluvy …
- Mesto zároveň ako zákazník spravidla nerozumie dobre, čo od všeobecného plánu potrebuje, a spravidla nie je schopné vypracovať kvalitnú úlohu. Vzťah medzi developerom a obcou je vo väčšine prípadov prísne formalizovaný a zákazník má len málo príležitostí ovplyvniť proces návrhu a výsledok.
- Ideológia urbanizmu, ktorú vyznáva väčšina praktických ruských urbanistov, je založená na koncepciách požičiavaných zo Západu v 50. a 60. rokoch. funkcionalistické prístupy vyjadrené najmä v Aténskej charte, uznávané dnes vo svete ako beznádejne zastarané.
- V rámcových plánoch (a územnoplánovacích dokumentoch v Rusku ako celku) je právne rozpracovanie a chápanie úlohy a miesta právnych nástrojov mestskej regulácie mimoriadne slabé.
Ruská legislatíva nevyžaduje povinné vypracovanie strategických dokumentov pre územný rozvoj. Prechod z jednoúrovňového (územného plánu) na dvojúrovňový (strategický územný plán + územný plán) modelu územného plánovania miest sa však javí ako nevyhnutný, ak predpokladáme, že by sa územný plán mal odkloniť od fiktívneho demonštračného dokumentu alebo dokument, ktorý rieši úlohy stavebného podnikania do nástroja riešenia mestských problémov.
Prvýkrát v Rusku bol takýto model implementovaný do prepojenia Strategický hlavný plán - Všeobecný plán Permu, ktorý v rokoch 2008 - 2010 vypracovala holandská kancelária KCAP a mestská samospráva v Permu. Územný plán aj územný plán sú súčasne iba časťou rozsiahlych nástrojov plánovania, regulácie a riadenia rozvoja, ktoré má obec k dispozícii (obr. 2).
V dvojstupňovom modeli územného plánovania je Strategický hlavný plán (alebo Stratégia územného rozvoja) mesta:
- určuje ciele a zámery politiky územného plánovania v spojení so sociálno-ekonomickou politikou mesta;
- nie je projekt, ale cieľová predpoveď. Strategický hlavný plán nie je dokumentom územného plánovania, ale politickou dohodou;
- podáva všeobecnú víziu smerovania transformácie mesta v dosť vzdialenej budúcnosti;
- obsahuje ciele pre transformácie a stratégie a metódy na ich dosiahnutie;
- výnosy zo skutočných, nie hypotetických zdrojov jeho vykonávania.
-
nenahrádza hlavný plán. Územný plán (ako aj normy územného plánovania, nariadenia PZZ, územné plány, cieľové programy atď.) Sú nástrojom na implementáciu strategického územného plánu. Hlavný plán podrobne a objasňuje v súlade s dostupnými zdrojmi prvé 2-3 etapy implementácie hlavného plánu
(Obrázok 3);
je možné upraviť po dokončení každej z etáp jeho implementácie
Strategický územný plán je možné alegoricky predstaviť ako víziu budúceho mesta v plánovacom horizonte, ktorú sme v zásade schopní vidieť. Je to súbor pomerne idealizovaných cieľov a plánov ich dosiahnutia. Vízia cieľov a mechanizmy na ich dosiahnutie by sa mali, prirodzene, meniť, keď sa k nim priblížime.
Hlavný plán sa v takomto modeli stáva plánom prvých dvoch alebo troch krokov k cieľu. Stupeň vypracovania týchto krokov by mal byť odlišný. Prvá etapa (4 - 8 rokov) by mala obsahovať súbor konkrétnych vzájomne súvisiacich aktivít, ktoré súvisia aj s dlhodobým plánovaním rozpočtu. Práve táto časť obecného plánu podlieha schváleniu a opatrenia v ňom predpísané sa neskôr premietnu do plánov funkčných orgánov správy mesta. Plánovanie na tejto úrovni je prevažne normatívne a vyžaduje si budovanie mechanizmov presadzovania. Plánovanie ďalších etáp je väčšinou prediktívne a orientačné a ich špecifikácia sa vykonáva na konci implementácie prvej etapy. Všeobecný plán z dokumentu vypracovaného raz za 20 - 30 rokov, formálne prísne definujúceho plány rozvoja mesta, avšak v skutočnosti ignorovaného, sa mení na pravidelne (každých 4 - 8 rokov) aktualizovaný dokument, ktorý je skutočne vykonateľný.
Práve podľa tohto modelu bol vyvinutý Všeobecný plán Permu, v ktorom bola doba trvania prvej etapy stanovená na 6 rokov, druhá - 7-12 rokov. Inováciou generálneho plánu Perm bolo odmietnutie funkčného územného plánovania v duchu aténskej charty, keď sa položilo rozdelenie územia mesta na verejné a obchodné, obytné, priemyselné a skladové a rekreačné zóny. Vo Všeobecnom pláne Permu sa na funkčnej zónovej mape zobrazujú štandardné prídelové územia, pre ktoré sú určené rozvojové parametre, navzájom prepojené do parametrického modelu. To umožňuje v prípade potreby vyhodnotiť dôsledky určitých návrhov na rozvoj území alebo na rozhodnutia manažmentu. V septembri 2013 teda Úrad pre mestské projekty (A. V. Golovin) posúdil návrhy na zmeny a doplnenia všeobecného plánu Permu, vrátane návrhov skupiny PIK na rozvoj územia bývalého letiska Bakharevka. Analýza ukázala, že rozvoj tohto územia bude mať za následok zvýšenie povinností obce pri výstavbe sociálnej a dopravnej infraštruktúry o 15 miliárd rubľov. Pri použití „tradičného“modelu všeobecného plánovania by takéto hodnotenie bolo možné až po vypracovaní podrobného projektu územného plánovania.
Dvojstupňový model územného plánovania nie je v rozpore so súčasnou právnou úpravou, v Perme sa však vyskytli otázky o zákonnosti vypracovania strategického územného plánu obcou. Aj keď dnes Kódex územného plánovania stanovuje, že dokumenty územného plánovania by sa mali vypracovávať na základe rozvojových stratégií, hovoríme o programoch sociálno-ekonomického rozvoja regiónov a obcí, ako aj o stratégiách jednotlivých sektorov hospodárstva. Zdá sa byť vhodné zahrnúť do tohto zoznamu (možno ako hlavný základ pre všeobecné plánovanie) stratégie územného rozvoja, aby sa zabránilo formálnym prístupom k navrhovaniu a problémom, o ktorých som písal vyššie.
Materiály strategického hlavného plánu Perm sú k dispozícii na webovej stránke www.permgenplan.ru.
